Ausgebürgert

Montag, 21. März 2011

von Eduard Zetera

Bundesinnenminister a.D. Thomas de Maizière legte im Dezember einen Entwurf für ein „Gesetz zur Vereinheitlichung und Beschleunigung von Planfeststellungsverfahren“ vor. Noch im Februar sollte es durch den Bundesrat gebracht werden. Das war sportlich angedacht und klang auch erst einmal vernünftig. Schließlich geht es um Bürokratieabbau. Und wer wollte das nicht?

Als Anfang Januar erste Stellungnahmen durch die Medien gingen, war das Presse-Echo nicht eben schmeichelhaft. Die Kritik entzündete sich an dem Plan, den § 73 (6) des Verwaltungsverfahrensgesetzes so zu ändern, dass er lautet:

Nach Ablauf der Einwendungsfrist kann die Anhörungsbehörde die rechtzeitig gegen den Plan erhobenen Einwendungen, die rechtzeitig abgegebenen Stellungnahmen von Vereinigungen nach Absatz 4 Satz 5 sowie die Stellungnahmen der Behörden zu dem Plan mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie denjenigen, die Einwendungen erhoben oder Stellungnahmen abgegeben haben, erörtern.

Die Anhörungsbehörde kann also. Sie kann es aber auch lassen. Die Berliner Zeitung titelt denn auch am 08.01.2011: „Bitte nicht stören“, der Tagesspiegel: „Zuhören muss nicht sein“ bei der Frankfurter Rundschau heißt es Tags zuvor knapp und treffend: „Ausgebürgert“ und die FAZ schreibt:

Trotz der Erfahrung mit dem Bahnprojekt „Stuttgart 21“ will die Bundesregierung Beteiligungsrechte der Bürger bei Großprojekten einschränken

Man sollte erwarten, dass die Auseinandersetzung entlang der bekannten Frontlinien verläuft: Grüne, Rote und Umweltverbände sehen den Untergang des Abendlandes heraufziehen: Hatte nicht eben noch Heiner Geißler …? Schwarze und Gelbe wischen das als demokratieromantische Gefühlsduselei vom Tisch. Im Zeitalter der Globalisierung ist für endlose Erörterungstermine keine Zeit. Doch so einfach ist die Sache nicht.

Auch die Stellungnahmen von Interessenvertretungen, welche nicht im Verdacht stehen, der linksgrünen Dagegenkultur das Wort zu reden, klingen mehr als verhalten. So schreibt der Deutsche Industrie- und Handelskammertag in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf:

Die Ansetzung eines Erörterungstermins sollte nicht grundsätzlich in das Ermessen der Anhörungsbehörde gestellt werden. Der Erörterungstermin ist der Kern des Anhörungsverfahrens. In einem solchen Termin wird allen Beteiligten die Möglichkeit gegeben, sich ausführlich und im direkten Gespräch über ihre jeweiligen Interessen auszutauschen. Zum einen können der Vorhabenträger sowie seine Unterstützer die Notwendigkeit der Planung und Argumente für die Verwirklichung des Projektes vorbringen. Zum anderen wird den Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt, Gegenargumente vorzutragen. Diese Verfahrensbeteiligung aller bietet den Vorteil, dass durch die direkte Diskussion zuvor erhobene schriftlich Einwände klargestellt werden können. Dies ist auch von Vorteil für die Anhörungsbehörde, da sie weitere Informationen über die Einwände erhält. Daher ist unseres Erachtens nach ein früher Erörterungstermin sehr gut geeignet, bestehende Einwände zu erkennen bzw. zu präzisieren und auf Seiten des Vorhabenträgers diesen Einwendungen auf Grund von Modifikationen der Planung zu begegnen, ohne dass es eines langwierigen Verwaltungsgerichtsprozesses bedürfte.

Und beim ebenso wenig verdächtigen Deutschen Anwaltverein heißt es:

Die Begründung zu Abs. 6 verweist darauf, dass ein Verzicht auf die Durchführung der Erörterung in Betracht komme, wenn keine Einwendungen oder Stellungnahmen vorliegen, oder wenn konkrete Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass einzelne Einwender – nicht: die Einwender – den Erörterungstermin lediglich dazu nutzen wollten, das Verfahren zu blockieren, oder sie den Erörterungstermin mit dem Ziel stören wollten, eine ordnungsgemäße Durchführung unmöglich zu machen. Der Erörterungstermin könne in diesem Falle seine Befriedungsfunktion nicht erfüllen und sei entbehrlich.

Diese, in Einzelfällen gegebene Möglichkeit rechtfertigt nicht, die auch vom Gesetzgeber betonte Bedeutung des Erörterungstermins durch seine Fakultativstellung zu entwerten. In der Begründung wird zu Recht darauf verwiesen, dass der Erörterungstermin insbesondere der Verständigung über bestehende Einwände und Anregungen diene und neben der Befriedungsfunktion auch die Bedeutung habe, Verfahrenstransparenz zu schaffen und die Akzeptanz für die zu treffende Entscheidung zu fördern. Der Erörterungstermin gibt den Einwendern Gelegenheit, ihre Einwendungen aufgrund der Erläuterungen, die sie im Termin erhalten, zu präzisieren. Solche Präzisierungen sind sowohl im öffentlichen Interesse als auch im Interesse der Einwender nützlich. Insbesondere bei komplexen Großvorhaben wird es Einwendern innerhalb der Einwendungsfristen in aller Regel kaum möglich sein, ihre Einwendungen so präzise vorzutragen, dass die Anhörungsbehörde bzw. die Planfeststellungsbehörde den Kern der Einwendungen exakt erfassen kann. Die im Erörterungstermin gegebene Präzisierungsmöglichkeit dient damit neben der Befriedungsfunktion auch der Rechtssicherheit des planfeststellungsbedürftigen Vorhabens. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass der Verzicht auf den Erörterungstermin alle Einwender gleich behandelte: diejenigen, die sachliche und ernsthafte Einwendungen vorbringen ebenso wie diejenigen, die das Verfahren obstruieren wollen oder nur als willkommene Demonstrationsbühne nutzen wollen. Es muss die Möglichkeit geben, die ernsthaften Einwendungen zu erörtern (und wer will im Übrigen die Unterscheidung zwischen ernsthaften Einwendungen und Einwendung als Mittel der Obstruktion treffen?). Es ist Aufgabe der Verhandlungsleitung, die Einwendungen straff und entsprechend der Funktion des Verfahrens zu behandeln. Die Einräumung einer verfahrensbezogenen Ermessensbefugnis schafft zudem zusätzliche Anfechtungsmöglichkeiten, ist mithin der Rechtssicherheit abträglich.

Die Abwägung zwischen den Rechten der Bürger und der Besorgnis, das Verfahren könne im Einzelfall sachwidrig gestört werden, muss zugunsten der Bürger ausfallen. Die Anhörungsbehörde hat geeignete Mittel, Störungen des Erörterungstermins abzuwenden.

Und wie ist nun der Stand der Dinge?

Die gute Nachricht vielleicht zuerst: Zumindest im Bundesinnenministerium scheint man erkannt zu haben, dass man sich auf diese Weise wohl nicht durchsetzen wird. So wird Cornelia Rogall-Grothe, Staatssekretärin im mittlerweile von Hans-Peter Friedrich geführten Haus, am 07.03.2011 im Deutschlandfunk mit den Worten zitiert:

Es ist die Frage, ob man ein gesondertes Gesetz macht zu den Konsequenzen aus Stuttgart 21, oder ob man das in dieses Gesetzgebungsverfahren mit aufnimmt. Das ist die Frage, die sich stellt.

Es gibt selbstverständlich gute Gründe dafür, das jetzt hier mit einzubeziehen und sich für diesen Entwurf etwas Zeit zu nehmen und da nochmal nachzusteuern, man kann es aber auch anders machen. Aber das ist eine rechtstechnische und auch eine politische Frage.

Nun zur schlechten Nachricht: Im Bundeswirtschaftsministerium von Rainer Brüderle ist man noch lange nicht so weit. Aus gegebenem Anlass bastelt man da fleißig an einem „Netzausbaubeschleunigungsgesetz“, welches genau die hier beklagte Zielrichtung hat. Nicht nur von da hört man wiederholt den Einwurf, ein beschleunigter Atomausstieg ginge ohne so etwas schon deshalb nicht, weil es sonst allein 15 Jahre bräuchte, die Trassen zu bauen, auf denen der Ökostrom aus den Windparks in der Nordsee in den stärker industrialisierten Süden der Republik transportiert würde.

Wer so spricht, leugnet bewusst die Tatsache, dass insbesondere in den neuen Bundesländern seit 1990 ganze Landschaften grundlegend umgestaltet wurden. Zugegeben: auch hier gab es Sondergesetzte zur Verfahrensbeschleunigung. Zugegeben: auch hier fanden die Umbaumaßnahmen nicht immer nur ungeteilte Zustimmung. Zugegeben auch: Noch immer blühen die Landschaften nicht allerorten. Aber mangelnde Veränderungsbereitschaft und chronische Fortschrittsfeindlichkeit ist nun wahrlich nicht zu diagnostizieren – schon gar nicht in den neuen Bundesländern; aber das ist eine andere Geschichte.

Wer so spricht, ist auf der verzweifelten Suche nach Wegen, die Versorger für die entgangenen Gewinne aus der Atomstromerzeugung zu entschädigen. Um die Versorgungssicherheit geht es ihm bestenfalls am Rande, denn brachial durch das Land geschlagene Schneisen für Hochspannungstrassen sind dafür etwa so unverzichtbar (um einmal ein Pseudonym für „alternativlos“ zu bemühen), wie es die abgeschalteten Atommeiler noch vor einer Woche für die Energieversorgung des Landes waren.

Gewiss, die Exekutive hat es selten einfach. Nicht nur, dass sie sich mit der Legislative und gelegentlich gar mit der Judikative herumärgern muss, nun kommt immer öfter noch der quängelnde Souverän dazu. Da ist der Versuch naheliegend, sich zumindest des letzteren zu entledigen, indem man ihm das Wort verbietet. Doch wer das tut, der macht die Gesellschaft nicht etwa effizient und zukunftsfähig. Ganz im Gegenteil: er stellt ein feudalistisches Herrschaftsverständnis zur Schau.

Demokratie im 21. Jahrhundert funktioniert anders. Es wird noch einige Zeit dauern, bis sich diese Erkenntnis durchgesetzt hat. Und das nicht nur bei nordafrikanischen Potentaten.

Dieser Artikel wurde zuletzt am 23.03.2011 aktualisiert.
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Ein Kommentar zu diesem Artikel

  1. Ausbürgern und dem Bürger das Wort verbieten – kennen wir das nicht noch aus der Deutschen (Un)demokratischen Republik? Zum 40.Geburtstag dieser Republik hatten die Massen auf der Großdemo in Berlin nichts besseres zu tun, als angesichts des anwesenden Ehrengastes Gorbatschow auch von Honnecker die Umsetzung von Perestroika (Umgestaltung) und Glasnost (Transparenz) zu fordern.

    Die Umgestaltung kam. In rasender Geschwindigkeit wurde die DDR aufgelöst und dem Rechtssystem der BRD angegliedert. Angekommen in der der “wahren” Demokratie und Freiheit – wirklich? Und was ist mit der Transparenz? Möglicherweise durften wir die westliche Demokratie mit einer funktionierenden Gewaltenteilung von Staat und Recht, wie sie zu Zeiten der DDR in der BRD möglicherweise bestanden hat, gar nicht mehr kennenlernen.

    Peter Vonnahme, Richter am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof i.R., ehem. Mitglied im Bundesvorstand der Neuen Richtervereinigung und Dr. Bernd Tremml, Leiter einer Fachanwaltskanzlei für Verwaltungsrecht in München und Buchautor kamen in einem
    Artikel über die Ergebnisse des Schlichterspruchs zu Stuttgart21vom 20.12.2010 beim Online-Magazin Telepolis des Heise-Verlags
    zu der folgenden Erkenntnis:

    “Wir dürfen unsere Augen nicht länger davor verschließen, dass sich unser überkommenes Genehmigungssystem in einer Sackgasse befindet. Die Ausklammerung ernsthafter Umweltschäden als Folge von Großprojekten erweist sich zunehmend als zentrales Problem unseres Rechtsschutzsystems.

    Die Vertrauenskrise hat eine weitere Ursache: Unter den Tarnkappen “Deregulierung” und “Aufbau Ost” wurde in der Kohl-Ära der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz empfindlich ausgedünnt. Eine Lawine so genannter Beschleunigungs-, Vereinfachungs-, Erleichterungs-, Flexibilisierungs-, Modernisierungs-, Verschlankungs- und Effektivierungsgesetze stutzte gewachsene verfahrensrechtliche Standards brutal zurecht. Hierbei wurde nicht nur Überflüssiges, sondern – en passant – vor allem Unbequemes ausgemerzt.

    Wo das Recht dem politischen Willen und dem vermeintlichen Fortschritt im Wege stand, wurde es beseitigt. Zuerst wurde 1990 für technische Großvorhaben (z.B. Atomkraftwerke, Flughäfen, Autobahnen, Bahnstrecken) eine gerichtliche Tatsacheninstanz (Verwaltungsgerichte) abgeschafft. Aus Sorge, die gerichtliche Kontrolle würde trotzdem noch zu viel Zeit beanspruchen, strich der Gesetzgeber ein Jahr später für die Verkehrsprojekte “Deutsche Einheit” auch noch die zweite Tatsacheninstanz (Oberverwaltungsgerichte), so dass als erste und letzte Instanz nur noch das Bundesverwaltungsgericht verblieb.

    Doch wer geglaubt hatte, der Rechtsschutz sei damit auf sein logisches Minimum reduziert, wurde 1993 eines Besseren belehrt: Der Gesetzgeber genehmigte ein Eisenbahnprojekt durch Sondergesetz mit der Folge, dass der letzte Rest fachgerichtlicher Kontrolle beseitigt war. Ergebnis: Gerichtsverfahren verkamen in den 90er Jahren Schritt für Schritt unter dem betretenen Schweigen der Fachöffentlichkeit zu Alibiveranstaltungen. Bei Großvorhaben war fortan ein Kernbereich der Bürgersorgen richterlicher Überprüfung entzogen. Erschwerend kommt hinzu, dass sich Gerichte traditionell hinter der sog. “h.M.” (herrschende Meinung) verstecken, weshalb sich neue Einsichten stets schwer getan haben, in die Elfenbeintürme der Justiz vorzudringen.

    Angesichts der genannten Eingrenzungen verwundert es nicht, dass es Gerichten bei großen Vorhaben immer weniger gelingt, ihrer Aufgabe, Rechtsfrieden zu stiften, gerecht zu werden. Das bedeutet aber auch, dass der betroffenen Bevölkerung vielfach nur noch der politische Kampf gegen ungeliebte Großprojekte bleibt. Immer öfters entfaltet sich deshalb der Protest hunderttausendfach auf der Straße. Zumeist jedoch werden solche Demonstrationen von der politischen Klasse nicht wahrgenommen, zumindest solange nicht, wie sie friedlich verlaufen. “Die Hunde bellen, die Karawane zieht weiter”, sagte Kohl einmal in Anlehnung an eine alte arabische Lebensweisheit.

    Hier und heute gilt das nicht mehr. Nicht alle Probleme der Neuzeit lassen sich in Kohlscher Manier aussitzen. Sie wollen ernst genommen und bearbeitet werden. Unterbleibt dies, dann führen Ohnmachtsgefühle nicht selten zu Gewalt. Dem Anliegen der Protestierer nützt das nichts. Denn der Rechtsstaat ist herausgefordert und reagiert häufig kraftvoll, aber wenig vernünftig. Vorhandene Gräben vertiefen sich weiter. Stuttgart 21 ist Beweis dafür. ”

    Demnach wurde uns das Rechtssystem der BRD nicht einfach übergestülpt – nein. Man hat von Honnecker gelernt, wie man Bürger vor vollendete Tatsachen stellen kann, ohne dass die eine Chance haben, etwas dagegen zu unternehmen! Und – Ironie der Geschichte – man hat auch noch die Beschleunigung des “Aufbaus Ost” zum Vorwand genommen, das Rechtssystem der BRD entsprechend auszudünnen! Demnach war der “Ausbürgerungsversuch” mit dem Gesetzentwurf von Thomas de Maizière nicht der erste Versuch und der des Herrn Brüderle mit dem „Netzausbaubeschleunigungsgesetz“ vermutlich nicht der letzte. Aber wie schon in der DDR – das Ergebnis ist eine Vertrauenskrise der Bevölkerung!

    “Die allgemeine Vertrauenskrise der Politik ist ein weites Feld. Immer mehr Menschen fühlen sich durch die Politik nicht mehr vertreten. Dahinter steht das Gefühl, dass sich die so genannten politischen Eliten nicht mehr an den Bedürfnissen der “normalen Menschen”, sondern an den Interessen einer übermächtigen Wirtschafts- und Bankenlobby orientieren (Stichworte: Steuergeschenke an Hotelketten, Rettungsschirme für Großbanken, Bonuszahlungen an Bankrotteure, Laufzeitverlängerungen für abgeschriebene Atomkraftwerke zugunsten einer Handvoll Stromriesen).

    Nicht weniger bedeutsam ist Geißlers Kritik an der Genehmigungspraxis für Großvorhaben. Wenn die Öffentlichkeit von einer solchen Planung erfährt, ist die Entscheidung für das Projekt de facto längst gefallen – in enger Abstimmung zwischen Projektträger und Politik. Fortan geht es nur noch um die Frage, wie das Vorhaben möglichst störungsfrei durch die notwendigen Verfahren geschleust werden kann. Alternativen werden nicht mehr ernsthaft erwogen. Diese Beschreibung ist zwar holzschnittartig zugespitzt, im Kern aber richtig.

    Die betroffenen Bürger werden mit dem Hinweis beruhigt, dass sie ihre Bedenken und Einwände gegen das Vorhaben in den anstehenden Genehmigungs- und etwaigen Gerichtsverfahren vorbringen können. Verschwiegen wird, dass viele wesentliche Einwände im gerichtlichen Verfahren gerade nicht mehr geprüft werden, etwa die Fragen zur Standortwahl, zur Finanzierung und zu den Auswirkungen für Klima und Umwelt. Das geltende Prozessrecht will es so: Geprüft wird nur, ob e i g e n e R e c h t e des rechtsuchenden Bürgers verletzt werden. Dazu gehören nach herrschender Dogmatik insbesondere Leben, Gesundheit und Eigentum, nicht aber Umwelt und Klima.

    Ein Fall aus jüngster Zeit zeigt es. Ein Nachbar, der sich gegen den Bau eines emissionsträchtigen Großsägewerks in seiner Nachbarschaft gewendet hat, konnte dieses nicht verhindern, obgleich er insbesondere geltend gemacht hat, dass das Werk mitten in einem ausgewiesenen Klimaschutzwald gebaut werden soll. Der Kläger, der sich um die Gesundheit seiner Familie sorgte und den geschützten Wald erhalten wollte, bekam vom Gericht nach langem Rechtsstreit nicht etwa den angestrebten Schutz vor dem Sägewerk, sondern (etwas) mehr Schutz vor dessen Lärm.

    Dieses Ergebnis ist einer über Jahre gewachsenen, fragwürdigen juristischen Dogmatik geschuldet. Es ist aber nicht mehr zeitgemäß. Immer mehr Menschen wissen heute um den Wert einer gesunden Umwelt und eines erträglichen Klimas. Sie wollen sich ihre heile Welt nicht von renditegesteuertem Planungsgigantismus zerstören lassen. Warum etwa soll jemand, der im Wendland wohnt, klaglos hinnehmen, dass der Staat vor seiner Haustüre ein hochriskantes Atomendlager baut? Nur damit fernab einige Großaktionäre horrende Dividenden bzw. Kommunen ihre Gewerbesteuern einstreichen können? Oder damit noch mehr im Grunde nicht benötigter Strom produziert wird? ”

    Auch deshalb wird es Zeit, das Heiner Geißlers Vorschläge zum Schweizer Modell endlich realisiert werden!

    “Insofern hatte Geißler von Anfang an schlechte Karten. Daraus hat er allerdings einiges gemacht. Sein Votum erinnert irgendwie an den oben geschilderten Fall des Klägers, der den Wald retten wollte, jedoch Lärmschutz erhalten hat. Hier wehrten sich Bürger gegen einen unterirdischen Bahnhof, bekommen haben sie ein 9. und 10. Gleis. Deshalb ist das Schlichtungsergebnis keine wirkliche Lösung, die aufkeimenden (zunächst verbalen) Streitigkeiten beweisen es.

    Dessen ungeachtet hat Heiner Geißler viel für eine demokratische Diskussionskultur, für Transparenz und Verständlichkeit getan. Daran werden sich andere in Zukunft messen lassen müssen. Er hat aufgezeigt, dass Bürgerinitiativen und Aktionsbündnisse über hohe Sachkompetenz verfügen und als Partner ernst zu nehmen sind. Seiner nachdrücklichen Forderung, das sog. “Schweizer Modell” zu übernehmen, wird man sich stellen müssen: zuerst Formulierung eines Ziels (z.B. “Basistunnel durch den Gotthard”), dann Entwicklung und Vorstellung der Pläne (mit etwaigen Alternativen!), dann Abstimmung über das Ob und Wie und erst zum Schluss die Realisierungsphase mit Genehmigungsverfahren.
    Last but not least: Geißler hat die offenen Flanken unserer Rechtsordnung, Quelle von viel hochschießendem Bürgerunmut, sichtbar bemacht. Der Gesetzgeber wird gut daran tun, sich nicht vor der Suche nach zeitgemäßen Lösungen zu drücken. Es ist schwierig, aber letztlich alternativlos: Die Demokratie 21 verlangt es! ”

    Das sollte auch ein Herr Brüderle mit seinem “Netzausbaugesetz” berücksichtigen. Ich finde es nämlich ausgesprochen unfair, selbst zu verhindern, dass Stromkabel unterirdisch verlegt werden und dann den Bürgern zu unterstellen, sie behindern den Fortschritt der erneuerbaren Energien, weil sie Überlandleitungen aus vielen verständlichen Gründen nicht wollen, Erdkabel aber akzeptieren würden.

    … schrieb Silvia am Samstag, dem 26.03.2011, um 12:26 Uhr.